再次，差别对待的必要性。
在20世纪前几十年，流行的经济学理论认为，生产主要包括三要素：资本、劳动和土地。鳏寡孤独废弃疾者，皆有所养。
—章渊若[1]近些年来，由于社会经济的发展和政府的重视，民生一词逐渐频繁地出现于人们的眼前。他说，财产所有权，本非天赋人权，而为在社会演化之行程中，所发生之过渡形态。历来宪法之精神，病在忽于治本，不知清理肠胃，卒以经济生活之不安，失去政治平等之真谛。{1}那么为什么以前的宪法主要规定政府机关的权力配置并致力于保障人民的政治权利呢？章渊若认为这是历史的正常发展轨迹，时代不同了，法律也要随之变化，时代精神与立宪精神的合一，才能满足新时期大部分民众的需求，使社会处于一种正常而良善的状态。统计上英国财富，多于前代不止千倍，人民的贫穷，甚于前代也不止数千倍。
它真正成为一种理论、一种主义是近代的事情。而其解决土地问题，亦仅言平均，而不主消减。但是，若依行政权行使的层级结构来分工，上级行使下级的权力是违反行政管理的一般原理的，依此而论，行政规章规定本该由行政规范性文件调整的事项同样是超越层级权限的行为。
《立法法》和《规章制定程序条例》关于行政规章的制定程序做了规定，因此，备案审查机关对规章制定程序的审查是非常容易操作的。当然，政府法制部门在立法技术的把握上要作大量工作，例如，某省要制定一个有关公路管理的规章，就由交通部门提出这一规章的立法案，当交通部门提出这一立法案时是从自己的职能权限发出的，并不一定考虑其他部门的职权行使问题。就这个意义来说，公法有两个主要内容：(1)居首要地位的宪法性法律，它规定政府机关组织及其活动的原则。我国在设置职能部门时并没有对行政客体作出目标分解，因此在很多方面的管理权限不甚明确。
三是有些规章是内部行政管理行为，即其所调整的权利义务关系是内部关系，例如，有关公务员管理的规章虽有权利义务的内容，但其中的权利和义务属于内部性质，对于这样的权利义务不应当和通常意义上的权利和义务相提并论，因为通常意义上的权利和义务所反映的是行政主体和行政相对人之间的关系，至少在行政法上是如此。在私法关系中，当事人彼此平等，国家作为公断人，在公法关系中，国家作为公共利益的代表者，他是一方当事人，但具有高于其他任何个人的权威。
如果行政规章以私权为规制对象而不是以公权为规制对象，这种情况下其就超越了公权的范围，就是行政主体的越权行为。由于《立法法》对立法权限作了较为明确的规定，因此，此一范畴的越权可以根据这些实在法而得到有效控制。行政规章越权是有关机关对规章进行控制的第一环节。但是，目前有关越权规章的规定还存在一些问题：第一，包括《立法法》在内的调整行政规章的行政法规范并没有对越权规章的概念作出界定，更没有设计一套解决越权规章的制度。
总体而论，行政权的范围越来越广，行政权的强度亦越来越大，行政权对社会生活的影响亦越来越深刻。抽象行政行为越权无效能够在我国行政法制度中确立，将会对我国行政法带来革命性的变化。作为权力其行使过程具有单方意志性，即公权主体能够单方面地作出决定，并在这个决定中设立有关的权利义务关系。因为一个超越权限从而违反法律的行政规章常常能够带来无数违法的具体行政行为，即是说，具体行政行为的违法是一对一的，即一个违法的具体行政行为产生一个违法的危害后果，而抽象行政行为的违法则是一对多，即一个违法的抽象行政行为常常带来多个侵害后果。
(二)下位法是否违反上位法的规定。从上列审查的内容来看，似乎我国目前的行政规章备案审查制度是比较完整的。
五是行政规章是否有程序上的违法行为。然而，我国宪法和相关的法律没有适当处理属人与属地的关系，即仅仅划分了地域标准而没有对地域上人的管理方式作出具体规定，这样便造成此一地居民到彼地生活或工作究竟适用此地或彼地的管理规则就非常不明确，而这种不明确便导致了在对本行政区域内行政事务进行规制时，既从属地原则出发，又从属人原则出发。
行政规章是从行政系统产出的，它是行政权的表现形式之一，也是行政的一种作用结果。该原则具有非常悠久的历史，一定意义上讲，它与现代行政法理念是共生之物。【注释】[1]此一范畴的越权在有些情况下已经不仅仅是超越行政权的问题，而最主要的是行政权有可能超越了立法权。也正因为如此，本文所探讨的规章越权主要不在这个范畴之中。但是，我们从这些规章中可以看出，在诸多方面两种立法形态规定的事项有明显的交叉性，如地方性法规可以执行行政法规，而地方政府规章亦能够执行行政法规。1989年制定《行政诉讼法》时，受当时我国法治进程的制约，该法仅将具体行政行为纳入了司法审查的范畴，而没有将包括规章在内的抽象行政行为作为行政诉讼的标的。
在当今宪政制度之下国家权力各归其责，既不能有权力行使过程中的真空，又不能出现权力行使中的重叠。然而，从这两个制裁条款中基本上看不出有关规章责任追究的内容。
然而一系列可归于所有权的权利(无论是哪一种土地、股票、商号、发明、有可能继承的遗产等)都已经失去了往昔它所声称的那种绝对性了。除了关于规章责任追究没有严格的制度外，对规章规制事项、规章制定中的民主参与、规章制定中的科学性等方面的规制都不很到位，这可以说是行政规章越权的直接原因。
部门事项就构成了部门规章的基本规制对象。这里的超越权限主要指规章制定机关制定过程中的权限，而不是规章是否能够对某些行政事项作出规定的权限，因为，正如上述，规章规定的具体事项在我国并不十分明确。
法治应对2000年制定的《中华人民共和国立法法》非常重要的目的之一就是控制行政规章的制定权限问题，或者说，通过该法使政府行政系统的立法行为尽可能规范化，然而，该法颁行至今，行政规章的越权问题仍然是我国行政立法存在的主要问题之一。行政规章在制定中，不论就其制定过程而论，还是就其内容而论，其超越权限可以有两种表现，一是规章的制定过程和内容超越了其职权范围，但没有明显的侵占其他主体的权力。第二个范畴是区域事项。2003年6月3日司法部发布的《监狱教育改造工作规定》第三条规定：监狱教育改造工作的任务，是通过各种有效的途径和方法，教育罪犯认罪悔罪，自觉接受改造，增强法律意识和道德素养，掌握一定的文化知识和劳动技能，将其改造成为守法公民。
如果这两个范畴的越权是相通的，那么，我们就有可能用一般越权理论解释规章越权的问题。在笔者看来，明显与上位法对抗的规章在我国并不多见，比较多的是在有关的行政事项上规避上位法。
《立法法》第一条规定：为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。依《立法法》的规定，在我国能够制定行政规章的行政机关有国务院职能机构、国务院直属机构、地方省级人民政府、地方副省级人民政府、较大的市的人民政府。
我们能够在行政诉讼制度中确立具体行政行为越权无效原则，我们同样能够顺理成章地在抽象行政行为中确立越权无效原则。当然，立法权的范围除了法律保留的这些事项之外还有一些事项，对于这样的事项行政规章同样不能介入。
所谓代行主体是指公权本该属于一个国家中广大社会成员的固有权力，这些权力集合以后必须有相应的代行主体，行政机关实质上是公权的代行主体。(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。[2]行政违法在一些国家和地区叫行政犯。其四，从对行政规章规制不力的角度分析。
在行政法规规定事项和规章规定事项的行文中实质上隐含了体制性的重叠，即国务院有权在执行法律时制定行政法规，而部门规章亦可以在执行法律的情况下制定行政规章。行政规章的内容应当是具体的，设定的权利义务应当是明确的，作为审查机关本身必须对规章所涉及的人身权、财产权等进行具体的和实质性的审查，若不是这样的审查，那么，规章的越权问题就不可能通过行政系统内部的监督予以解决。
上述没有设定权利和义务的行政规章还不能构成超越权限的行政规章，因为在绝大多数情况下这类规章对社会关系不能产生实质性影响，这一规章的权力范畴并没有实效性和相对独立性，这是行政规章越权的第二个构成要件。[5]我国台湾地区学者在行政行为理论中，既有一次行政行为与二次行政行为的理论区分，又有形成行政行为与确认行政行为的区分，只有一次行政行为与形成行政行为才设定权利和义务，而二次行政行为与确认行政行为则不设定权利与义务。
这主要是地方政府规章的规制事项。该条实质上从正面对行政规章越权问题作出了预防性规定，而且在第二条第二款明确规定：违反本条例规定的规章无效。
